首單“自發(fā)自還”地方債在廣東省順利完成。從“自發(fā)代還”到“自發(fā)自還”，地方債的發(fā)行在逐步放權(quán)，但如何在放權(quán)的同時(shí)，規(guī)避可能產(chǎn)生的還債風(fēng)險(xiǎn)，這也是地方債“自發(fā)自還”主要破解的難題
6月23日，廣東省財(cái)政廳發(fā)布消息稱(chēng)，首單自發(fā)自還地方債招標(biāo)順利完成。
招標(biāo)信息顯示，當(dāng)日招標(biāo)發(fā)行的廣東省政府債共計(jì)148億元人民幣，期限包括五年、七年和十年。其中，與期限對(duì)應(yīng)的計(jì)劃發(fā)行規(guī)模分別為59.2億元人民幣、44.4億元人民幣和44.4億元人民幣。上述三期債券的中標(biāo)利率依次為3.84%、3.97%和4.05%。
這是中國(guó)首次允許地方政府自主發(fā)債，是國(guó)內(nèi)首單自發(fā)自還的地方政府債券。此舉意味著，備受關(guān)注的政府舉債改革正式啟動(dòng)，也意味著政府舉債“陽(yáng)光化”改革步入正軌。
除廣東外，2014年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)自主發(fā)債的省份還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島，共計(jì)十個(gè)省區(qū)市。隨著首單試點(diǎn)落地，其他省份自主發(fā)債也將在近期啟動(dòng)。
誰(shuí)花錢(qián)誰(shuí)還錢(qián)
據(jù)了解，2009年，國(guó)務(wù)院決定，在發(fā)行額度、發(fā)行期限由中央控制的前提下，允許地方政府發(fā)行債券。相關(guān)發(fā)行工作由財(cái)政部代為辦理，即“代發(fā)代還”。2011年，財(cái)政部在繼續(xù)代理發(fā)行地方政府債券的同時(shí)，選取了上海、浙江、廣東、深圳4個(gè)省市開(kāi)展地方自行發(fā)債試點(diǎn)，并由財(cái)政部代辦還本付息，即“自發(fā)代還”。2014年，財(cái)政部選取了上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西10省(區(qū)、市)試點(diǎn)地方政府債券“自發(fā)自還”。
“自發(fā)自還”和之前的“自發(fā)代還”、“代發(fā)代還”的區(qū)別是什么？其優(yōu)勢(shì)在哪里？
劉少軍告訴法治周末記者：“自發(fā)自還地方債是列入地方預(yù)算的，是純粹的地方債。之前的地方債不列入地方預(yù)算。”
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚說(shuō)：“自發(fā)自還地方債是指試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。‘自發(fā)自還’意味著債券還本付息手續(xù)由過(guò)去財(cái)政部統(tǒng)一代辦轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸孕胸?fù)責(zé)。”
“‘自發(fā)代還’的情況下，如果地方政府沒(méi)有錢(qián)還債，或者有錢(qián)拖著不還，最后由中央政府代還；‘自發(fā)自還’，債務(wù)到期后，如果地方政府還不了，就要面對(duì)社會(huì)壓力，面對(duì)投資者的信任，所以市場(chǎng)約束力比較強(qiáng)。”趙全厚進(jìn)一步解釋說(shuō)。
首創(chuàng)證券研發(fā)部副總經(jīng)理王劍輝表示，之前多采取配額的方式，將總體發(fā)放的債，按照一定的比例給各個(gè)省市。現(xiàn)在國(guó)家希望政府憑借自身的信用，來(lái)對(duì)外進(jìn)行發(fā)債。
劉少軍表示，最近正在修改預(yù)算法，在修改討論過(guò)程中，大家爭(zhēng)論很大的是地方政府有沒(méi)有發(fā)債的權(quán)力，最關(guān)鍵的問(wèn)題是怎么還。過(guò)去地方債地方政府還不了，中央政府代還。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，中央和地方是要分家的，地方借債后就要自己還。
王劍輝認(rèn)為，“自發(fā)自還”是地方政府發(fā)債的一個(gè)必然趨勢(shì)。將發(fā)債與償債統(tǒng)一在一個(gè)主體上，可以催生債務(wù)約束機(jī)制，投資人也會(huì)對(duì)其債務(wù)償還能力作出一個(gè)預(yù)估，從而來(lái)決定是否進(jìn)行投資。未來(lái)上市之后，能夠?qū)⑦@些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)提早減少。從大的方面來(lái)說(shuō)，有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，這是至關(guān)重要的。
據(jù)了解，廣東規(guī)定誰(shuí)花錢(qián)誰(shuí)還錢(qián)，轉(zhuǎn)貸市縣的資金由各市縣統(tǒng)借統(tǒng)還。而安排用于省級(jí)項(xiàng)目的資金本息由項(xiàng)目收益償還，如項(xiàng)目收益難以?xún)斶€的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財(cái)政資金先行墊付。
首次引用信用評(píng)級(jí)
信用評(píng)級(jí)是本次廣東自發(fā)自還地方債重要環(huán)節(jié)。評(píng)級(jí)方上海新世紀(jì)(29.75, -0.70, -2.30%)資信評(píng)估投資服務(wù)有限公司目前給予廣東政府債最高信用評(píng)級(jí)AAA級(jí)。評(píng)級(jí)報(bào)告表示，AAA評(píng)級(jí)說(shuō)明廣東省政府償還債務(wù)的能力極強(qiáng)，基本不受不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，違約風(fēng)險(xiǎn)極低。
值得關(guān)注的是，地方政府債券首次引入信用評(píng)級(jí)，是此次“自發(fā)自還”試點(diǎn)的重大突破。
中誠(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部總經(jīng)理助理閆文濤曾表示，評(píng)級(jí)在地方債發(fā)行的過(guò)程中更重要的作用，是加強(qiáng)了地方政府信息披露的透明度，為真正意義上的市政債鋪路。
業(yè)內(nèi)人士表示，由于試點(diǎn)階段發(fā)行規(guī)模不大，與發(fā)行主體的財(cái)政收入相比，其對(duì)地方財(cái)政完全不構(gòu)成負(fù)擔(dān)。試點(diǎn)初期，地方政府債具有極高的安全性。
劉少軍表示，在債券發(fā)行之前就要進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，根據(jù)信用評(píng)級(jí)結(jié)果來(lái)決定發(fā)行的利率，評(píng)級(jí)低，發(fā)行利率就高。否則，利率就低。
“評(píng)級(jí)高低主要是看地方政府還款能力、還款保障，根據(jù)歷年的財(cái)政收支情況，計(jì)算其還款能力是否充裕以及充裕程度來(lái)決定信用級(jí)別，根據(jù)信用級(jí)別來(lái)決定發(fā)行利率。”劉少軍說(shuō)。
據(jù)了解，此次評(píng)級(jí)是從廣東省政府債券概況、中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政管理體制、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展、財(cái)政平衡穩(wěn)定性、債務(wù)分析、政府治理6個(gè)方面分析后得出的。廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值在全國(guó)名列前茅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府財(cái)力較強(qiáng)且收入增長(zhǎng)穩(wěn)定，信息透明度較高，政府管理能力較強(qiáng)。不過(guò)評(píng)級(jí)報(bào)告也指出，廣東省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)具有一定的依賴(lài)性，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴(lài)程度較高。
為何首單落戶(hù)廣東
地方政府自主發(fā)行市政債的前提是債務(wù)要能夠良性運(yùn)行，之前地方政府發(fā)債的積極性都很高，但是還債的積極性并不高，導(dǎo)致很多債務(wù)還不上。目前對(duì)地方債實(shí)行“自發(fā)自還”，能否緩解這種現(xiàn)象？
趙全厚認(rèn)為，現(xiàn)在是試圖想解決這種困局，但是能否實(shí)現(xiàn)，還有待于觀(guān)察。
劉少軍表示，實(shí)行自發(fā)自還地方債，最重要的意義在于推進(jìn)了中央財(cái)政和地方財(cái)政的分離，推進(jìn)中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分，目前業(yè)界爭(zhēng)議的核心問(wèn)題就是中央能否與地方真正分家，廣東作為一個(gè)試點(diǎn)，試點(diǎn)成功的話(huà)以后就可以推廣。
2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)十個(gè)試點(diǎn)省份，廣東為什么會(huì)成為自發(fā)自還地方債的先行者？
趙全厚認(rèn)為，可能有以下兩方面的原因：一方面廣東可能有項(xiàng)目融資，比如保障性住房等，中央鼓勵(lì)的這些融資項(xiàng)目；另一方面可能是因?yàn)閺V東更靠近中國(guó)的金融中心——深圳和上海。
劉少軍對(duì)此表示贊同，首單自發(fā)自還地方債落于廣東，除了廣東可能具有中央鼓勵(lì)的融資項(xiàng)目外，更看重的可能是廣東的負(fù)債情況。
據(jù)了解，截至2013年底，廣東地區(qū)(不含深圳)債務(wù)余額8621億元，比審計(jì)認(rèn)定的2012年年底余額8178億元增長(zhǎng)5%。廣東省政府性債務(wù)規(guī)模適中、風(fēng)險(xiǎn)可控，總債務(wù)率為59.41%，遠(yuǎn)低于國(guó)際控制標(biāo)準(zhǔn)的90%至150%下限，低于全國(guó)水平54個(gè)百分點(diǎn)。
但是，王劍輝認(rèn)為，最先從廣東試點(diǎn)，可能是考慮到廣東的信用比較高。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行地方債的試點(diǎn)，結(jié)果會(huì)比較成功。但是這個(gè)試點(diǎn)的選擇是在目前廣東稅收收入比較多的前提下。因?yàn)槎愂湛傤~不夠多，所以目前中國(guó)多數(shù)省市還沒(méi)有達(dá)到發(fā)債的標(biāo)準(zhǔn)。
“廣東作為一個(gè)試點(diǎn)，作為一個(gè)榜樣，通過(guò)本次發(fā)債，積累一定的經(jīng)驗(yàn)，將來(lái)把這些經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)進(jìn)法律，對(duì)其他地方政府發(fā)債具有指導(dǎo)作用。”劉少軍說(shuō)。
對(duì)于各方比較關(guān)心的地方債如何使用問(wèn)題，據(jù)了解，廣東省財(cái)政廳根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，制定了2014年地方政府債券資金安排使用方案，并已經(jīng)報(bào)廣東省政府批準(zhǔn)和廣東省人大審議，建議將債券資金主要用于轉(zhuǎn)貸市縣保障性安居工程和普通公路建設(shè)，在確保完成國(guó)家有關(guān)重大公益性項(xiàng)目建設(shè)要求的前提下，將債券資金用于廣東省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、轉(zhuǎn)貸市縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等方面。
